Hatékony versenyt az infokompiacon
A stratégia timpanonja
2006. április 17.
Az elektronikus hírközlési piac szabályozására stratégiát dolgoz ki a Nemzeti Hírközlési Hatóság (NHH). Ennek koncepcióját február közepén hozták nyilvánosságra, és a hatóság honlapján (http://www.nhh.hu) elérhető anyaggal kapcsolatban március végéig várják a véleményeket. Ám ahhoz, hogy véleményt alkothassunk, meg kell ismernünk a jelenlegi környezetet, a piac mozgatórugóit és trendjeit, a lehetséges forgatókönyveket. Ebben Bánhidi Ferenc közgazdász, az NHH Tanácsának tagja lesz segítségünkre.
– Vajon az általános divathullámnak való megfelelés szándéka vagy pedig valós piaci szükségszerűség motiválta Önöket arra, hogy ilyen távlati szabályozási stratégiát dolgozzanak ki?
– A hírközlés azon iparágak egyike, amelyekben a technológiai fejlődés gyorsan beépül mindennapjainkba, folyamatosan hatással van más iparágak, cégek működésére és az állampolgárok életére egyaránt. A kommunikációs szektor világszerte folyamatosan újabb és újabb változásokon megy keresztül – megjelent például az internet alapú telefonálás, új technológiákkal bővül a műsorterjesztés, komplex, testre szabott csomagokat kínálnak a szolgáltatók –, s mindezt a modern szabályozásnak is követnie kell. A kidolgozott stratégiai koncepció már ennek szellemében készült el: a piaci helyzet figyelembevételével a jelenlegi trendekre és az ezek alapján kialakuló lehetséges forgatókönyvekre fogalmaz meg válaszokat a szabályozó oldaláról. Ezek segítségével a különböző forgatókönyvek megvalósulása esetében a hatóság mindig az ideális, hatékony verseny irányába tudja terelni az ágazatot. Persze a stratégiaalkotás nem teljesen ugyanazt jelenti egy szabályozó hatóság és egy versenypiaci cég számára, hiszen a hatóság ebben a folyamatban lényegesen több kötöttséggel szembesül, mint a piaci cégek. A hazai és nemzetközi jogszabályi környezet, a különböző nemzetközi szerződések, egyezmények mind-mind behatárolják a szabályozó mozgásterét a stratégia készítése során. Mégis az a meggyőződésem, hogy a megfelelő, átlátható és kiszámítható szabályozás pozitívan járul hozzá a piac kiegyensúlyozott működéséhez, a beruházási kedv és az innováció ösztönzéséhez. Éppen ezért rendkívül fontosnak tartjuk, hogy szabályozási stratégiánk kialakítása során figyelembe vegyük az iparági szereplők véleményét is.
– Hogyan alakul a stratégiaalkotás folyamata, hol tartanak most?
– A 2006–2010-re vonatkozó szabályozási stratégia megalkotását az elmúlt év nyarán kezdtük el, a Boston Consulting Group közreműködésével. Ebben a folyamatban részletesen lebontjuk, hogy az NHH milyen eszközökkel tudja segíteni a magyar gazdaságban is egyre fontosabb szerepet betöltő elektronikus hírközlési piacok fejlődését, hozzájárulva az információs társadalom megteremtéséhez és az ország versenyképességének növeléséhez. A munka első fázisaként helyzetelemző vitaanyagot tettünk közzé, és az abban megfogalmazott kérdésekre 2005. szeptember közepéig vártuk a véleményeket. A széles körű konzultációs célokra készített dokumentum azokat a szabályozó előtt álló problémákat és kihívásokat kívánta azonosítani és értelmezni, amelyeknek bázisán a szabályozási stratégia megszülethet. A vitaanyagra 23 visszajelzés érkezett. A válaszolók általában üdvözölték az NHH stratégiaalkotási törekvését, a piaci szereplők bevonását, és a feltett kérdéseken túl megosztották véleményüket a hatósággal. Az iparágtól, a fogyasztóktól és egyéb érintettektol a vitaanyagra érkezett visszajelzések, észrevételek jelentős segítséget nyújtottak a stratégiai koncepció kialakításához. Ezek felhasználásával készült el a február közepén publikált dokumentum, amely az NHH által kijelölt szabályozási stratégia tervezetét mutatja be. A stratégiaalkotás és az ahhoz kapcsolódó konzultációk során továbbra is fontosnak tartunk két alapelvet. Az objektivitás és alátámasztottság lényegében a megállapítások tárgyszerű megfogalmazását és bizonyítékokkal való alátámasztását jelenti. Az átláthatóság és a résztvevőkkel folytatott nyílt kommunikáció célja pedig gondolatmenetünk és megállapításaink mindenki számára érthető megfogalmazása. A stratégiával kapcsolatos észrevételeket, véleményeket, esetleges kérdéseket 2006. március 31-éig várjuk. A koncepcióhoz kapcsolódó iparági konzultáció után következik a harmadik fázis, amelynek során a stratégiai koncepció alapján 2006 első felében elkészítjük és nyilvánosságra hozzuk a végleges stratégiát, valamint az ehhez kapcsolódó megvalósítási tervet.
– Milyen konkrét célokat jelöl meg a következő négyéves periódusra megfogalmazott szabályozási stratégia?
– Egyrészt megadja az általános kereteket, és kijelöli a főbb szabályozási irányokat, ezzel elősegítve a kiszámíthatóságot, valamint a szabályozó és az iparág közti kommunikáció erősödését. A hatóság a kialakított stratégiát a későbbi konkrét szabályozási döntések során iránymutatásul kívánja használni. A dokumentum emellett lehetővé teszi a közös célterületre összpontosító stratégiák összehangolását az ágazattal foglalkozó többi kormányzati intézménnyel, valamint lehetőséget biztosít az EU elektronikus hírközlést érinto szabályozási alapdokumentumainak alakítására, így többek között a 2006-ban megkezdődött keretszabályozás áttekintésében való aktív részvételre. Bár a konvergenciafolyamatok erősödése miatt a rokon területekkel (például IT, média) való kölcsönhatást is elemzi az anyag, a stratégiában megfogalmazott célok, piacfejlődési forgatókönyvek, irányelvek és lehetséges beavatkozások megállapításai alapvetően az elektronikus hírközlési piacra vonatkoznak. A hatóság a szabályozási stratégia alapját adó célrendszert már létező küldetésével és jövőképével összhangban alakította ki. A célrendszernek az EU releváns jogszabályai és irányelvei, a nemzetközi kötelezettségvállalások és a magyarországi jogi környezet – kiemelten az elektronikus hírközlési törvény (Eht.) és az egyéb vonatkozó törvények és rendeletek – adnak keretet. A legfőbb közvetlen cél a hatékony verseny megteremtése. A hatékony verseny a piaci szereplők közötti magas intenzitású versenyt jelenti mind a hozzáférési infrastruktúrák, mind a kiskereskedelmi szolgáltatások szintjén. Hatékony verseny esetén nincs a piac dinamikáját önmagában vagy másokkal együttműködve jelentős mértékben befolyásolni képes szereplő. A célrendszer plasztikus ábrázolási formája egy timpanon lehetne. Ennek csúcsán, a felső háromszögben jelennek meg a fogyasztói érdekek, amelyek a termékek és szolgáltatások elérhető árában, magas értéktartalmában, valamint a széles kínálati választékban testesülnek meg. Mindezt az előbb említett hatékony verseny alapozhatja meg. A célrendszer harmadik eleme az össziparági érdek, amelyet három tényező (tartópillér) jellemez: az innováció, a beruházások és a pénzügyi stabilitás mértéke. A szabályozó végső célja a fogyasztói érdekek megvalósulása, de legfőbb, közvetlen céljává mégis a hatékony verseny megteremtése válik. Az egyes célok megvalósulása közötti esetleges ellentmondások esetén a verseny prioritást élvez a többi cél megvalósulásával szemben. Ám a hatóság a nettó hasznosság elvének megfelelően mérlegeli és összehasonlítja az egyik cél megvalósulásakor keletkező előnyöket az esetlegesen egy másik cél megvalósulásában bekövetkező hátrányok mértékével. Ezen túlmenően pedig a szektorszintű érdekeknél a pénzügyi stabilitás mutatóira vonatkozóan figyelembe vesz olyan minimumszinteket, amelyek lehetővé teszik a verseny fenntarthatóságát. A célrendszerben megfogalmazott fogyasztói és az össziparági érdekek (illetve egyéb, tágabban értelmezett társadalmi és nemzetgazdasági célok) teljesülésének szempontjából fontos, hogy a hatóság stratégiájának megvalósításával párhuzamosan, összehangoltan infokommunikációs közpolitikai és általános gazdaságfejlesztési akciók is megvalósuljanak. A hatóság törvényileg meghatározott hatásköréből adódóan e célok teljesülésére közvetlenül kevéssé tud hatni, és pozitív befolyást leginkább a közvetlen szabályozási célok minél nagyobb mértékű megvalósulásán keresztül tud kifejteni.
– Hogyan lehet értékelni a verseny és a fogyasztói érdekek szempontjából a mai startpozíciót és a várható jövőképet?
– A magyarországi elektronikus hírközlési piac stabilan bővült az 1999–2004-es periódusban, és mind növekedése, mind GDP-beli súlya alapján a régió országaihoz hasonló fejlődést mutatott. Belső struktúrájában a nagykereskedelemi bevételek súlya növekedett, míg a kiskereskedelmi hírközlési bevételekben a vezetékeshang-piac lassú visszaesése mellett a mobilhang-piac és az adatpiac jelentette a növekedés motorját. A piaci szereplők egyre nagyobb aránya nyújt hang-, adat- és audiovizuális szolgáltatást is, ami megmutatkozik a bevételi források megoszlásában és az új szolgáltatások indításában. A hírközlési piacon ennek ellenére a Magyar Telekom domináns méretű szereplő: bevétel tekintetében súlya megközelíti a 60 százalékot, bár ez a részarány folyamatosan csökken. A szabályozási célok jelenlegi hazai megvalósulása felemás képet mutat. A mobilhang-szolgáltatás piacát igen erős és növekvő verseny jellemzi, s az adatszolgáltatás (internet) piacán is kialakult egy közepes mértékű verseny, bár ez jórészt csak szolgáltatás alapú versenyre épül. Ezzel szemben mind a helyhez kötött hangszolgáltatás, mind az audiovizuálistartalom-terjesztés piacára kisebb mértékű verseny jellemző. A fogyasztói érdekek teljesülését tekintve is visszatükröződik ez a kettősség. A szektorérdekek mentén a jelenlegi piacot a pénzügyi stabilitás, ám viszonylag alacsony és csökkenő beruházási szint jellemezte. A magyar elektronikus hírközlési piac jövőbeli fejlődése a releváns hazai keresleti-kínálati mozgatórugók alakulásának és az általános elektronikus hírközléspiaci trendek, illetve azok magyarországi implikációinak függvénye. Ezek megértése teszi lehetővé a lehetséges piacfejlődési forgatókönyvek létrehozását. A magyarországi piacfejlődési forgatókönyveket a szabályozási szempontból legfontosabb és kimenetelüket tekintve jelentős bizonytalansági faktorú trendek mentén állítottuk fel. Ezek alapján három fő kérdés határozza meg a lehetséges forgatókönyveket. A technológiai dimenzió azt vizsgálja, hogy mennyire lesz jelen a piacon egy olyan domináns infrastruktúra-szereplő, amely az elektronikus hírközlési szolgáltatások nagy részét hatékonyabban tudja nyújtani. A szolgáltatási dimenziónál azt elemezzük, hogy mennyire és milyen gyorsan mosódnak össze a különböző elektronikus hírközlési szolgáltatások, azaz milyen mértékben terjednek el a több hírközlési szolgáltatást magukba foglaló kombinált szolgáltatások. Végül nézzük az értéklánc-dimenziót, amelyben az értéklánc elemeit a tartalom-előállítás, a tartalomszerkesztés, a szolgáltatás/alkalmazás, az átvitel, a hozzáférés, a végberendezés, valamint a fogyasztói kapcsolatok képezik. Ennél az a kérdés merül fel, hogy mennyire lesz jellemző a piaci szereplők tevékenységi területeinek szétválása vagy konvergálása az értéklánc mentén. A felállított piacfejlődési forgatókönyvek a jelenlegi szabályozási környezetet változatlannak feltételezik, s ezzel bemutatják a piac „organikus" fejlődésének lehetséges irányait. Az előbbi három kérdés alapján reálisan négy forgatókönyv képzelhető el a magyar elektronikus hírközlési piac 2010-ig tartó fejlődésére. Az első a „Platformok küzdelme" fantázianevet kapta. Eszerint nincs domináns és jelentős versenyelőnnyel bíró szereplő az infrastruktúrák szintjén, a kombinált szolgáltatások elterjedése limitált, míg az értéklánc jellemzően integrált marad. A következő, „Domináns szereplő" névvel illetett kép szerint az infrastruktúrák szintjén a Magyar Telekom domináns szerepet játszik, és jelentős versenyelőnnyel rendelkezik, a kombinált szolgáltatások hatása számottevő lesz, míg az értéklánc jellemzően integrált marad. „Fokozódó verseny" jellemzi a harmadik szcenáriót. Ebben nincs domináns és jelentős versenyelőnnyel bíró szereplő az infrastruktúrák szintjén, a kombinált szolgáltatások hatása számottevő, az értéklánc pedig jelentős mértékben szétesik (több szereplő jelenik meg az egyes értékláncelemekhez kapcsolódva). Végül a negyedik kép a „Szolgáltatások leválása". Ebben az infrastruktúrák szintjén a Magyar Telekom domináns szerepet játszik, jelentős versenyelőnynyel rendelkezik, a kombinált szolgáltatások hatása számottevő lesz, de az értéklánc jelentős mértékben szétválik. A forgatókönyvek bekövetkezésének várható valószínűsége, a jelenlegi helyzettől való eltérés mértéke és a szabályozási kihívások leginkább eltérő volta folytán a „Domináns szereplő", valamint a „Fokozódó verseny" forgatókönyvét választottuk ki mélyebb elemzés céljából, és a lehetséges szabályozási beavatkozásokat is ezek mentén határoztuk meg, illetve mutattuk be a stratégiai koncepcióban.
– Mindezek ismeretében milyen irányelvek jellemzik a szabályozást?
– A szabályozási célok, valamint a különböző piacfejlődési trendek és forgatókönyvek (illetve az ezek összevetéséből adódó kihívások) alapján fogalmazódtak meg a szabályozási eszközök alkalmazásának irányelvei. A célok mellett az irányelvek biztosítják a stratégia időtálló megközelítését, mivel nem a konkrét piacfejlődési irányokhoz kapcsolódnak, és így képesek a hatóság döntéseit a következő években piacfejlődési specifikumoktól függetlenül támogatni. A jövőre vonatkozóan úgynevezett vezérirányelveket, specifikussági elveket és megvalósítási elveket fogalmaztunk meg. Egyrészt az elektronikus hírközlési piacok természetéből, másrészt a jelenlegi trendekből, harmadrészt pedig az eddigi piaci fejlődésből fakadóan léteznek bizonyos szűk keresztmetszetek. Ezek torzítják és akadályozzák a verseny kialakulását, így meglétük szükségessé teszi az ex-ante piaci szabályozást. A hatóság feladata kettős: egyfelől hoszszú távon a szűk keresztmetszetek megszüntetése a cél, másfelől pedig, amíg ezek léteznek, meg kell akadályozni, hogy a szűk keresztmetszet "birtokosai" a piaci erőfölényükkel visszaéljenek. Rövid távon a legfőbb szűk keresztmetszet a hozzáférési infrastruktúra szintjén adódik, elsősorban a rendkívül magas belépési korlátok miatt. Emellett az értéklánc mentén további szűk keresztmetszet a meglévő ügyfélbázisok mérete. Középtávon cél továbbá, hogy az alkalmazások és a tartalom szintjén se jöjjön létre szűk keresztmetszet, illetve a jelenlegi jelentős piaci erejű (JPE) szereplők ne vihessék át piaci erőfölényüket a vertikálisan kapcsolódó piacokra. A hatóság végső célja az elektronikus hírközlési szolgáltatások piacain a hatékony verseny kialakulása. Ebből adódóan a szabályozási beavatkozások jellegének meghatározásakor összességében a verseny jelenlegi és középtávon várható kimenetelét kell figyelembe venni az adott piacon. A hatékony verseny kialakításához a szabályozásnak már rövid távon feladata a hatékony fogyasztói választás és a szolgáltató-, illetve szolgáltatásváltás előfeltételeinek megteremtése. E fogyasztói jogok egy részét maga a verseny is képes megvalósítani, azonban a hatóságnak számos eszköz áll rendelkezésére, hogy hozzájáruljon az előfeltételek létrejöttéhez, amennyiben a piaci mechanizmusok ezt önmagukban mégsem biztosítanák. Fontos figyelembe venni a szektorérdekeket is a szabályozás folyamatában; ezek közül különösen kritikus a beruházások szintje és a pénzügyi stabilitás. Ennek érdekében a hatóság úgy avatkozik be, hogy azzal az egyes szereplők szintjén rövid távon ne okozzon drasztikus változást. Továbbá össziparági szinten figyelemmel kíséri a pénzügyi stabilitást, és elkerüli, hogy intézkedései által az veszélybe kerüljön. A második típusú elvek közé tartozik, hogy a hatóság technológiai preferenciák nélkül szabályoz, azaz technológiasemleges, de az elektronikus hírközlési piac sajátosságai folytán technológiaspecifikus szabályozást valósít meg. A piacokon, illetve a szolgáltatásokon felül álló, azokra általánosságban érvényes verseny-, fogyasztói-, illetve szektorcélokat és irányelveket fogalmaz meg. Azonban a konkrét beavatkozások szintjén szolgáltatásspecifikus szabályozást határozhat meg. Az elkülönült, de hasonló piacon működő JPE-szolgáltatókra vonatkozóan a releváns piaci pozíciótól függő differenciált szabályozási beavatkozásokat követhet, földrajzi szinten pedig a helyi adottságokat figyelembe vevő, differenciált szabályozási beavatkozásokat alkalmazhat. Csak az új szolgáltatások megjelenésével kialakuló területeket tekinti feltörekvő piacoknak, amelyeket nem kíván a korai szakaszban szabályozni. A piaci és technológiai folyamatok alapján, az EU-irányelveket figyelembe véve, folyamatosan felülvizsgálja a szabályozás specifikusságának szükséges mértékét. A megvalósítási elveket négy pontban összegezhetem. A hatóság a szabályozásban az átláthatóság, a hosszú távú kiszámíthatóság és a konzisztencia elvét követi, előre meghatározott és kommunikált célokat, elveket, valamint módszertanokat követő szabályozást alkalmaz. A beavatkozási döntések előtt megvizsgálja az alternatív eszközök hatásait, és az arányosság, valamint a nettó hasznosság elvének betartásával biztosítja a szabályozás hatékonyságát. A beavatkozásoknál tekintettel van a fenntartható verseny kialakulásának ütemére, és figyelembe veszi a szabályozási beavatkozások megvalósításának idő- és költségigényét. Együtt kíván működni az elektronikus hírközlésben érintett szereplőkkel, így tehát a JPE-, illetve egyéb piaci szereplők magatartása és hatékony verseny iránti elkötelezettsége alapján alakítja ki a szabályozás szükséges részletezettségét. Annak tudatában, hogy a hatásos szabályozás alapja a betartatás és szükséges esetekben az erélyes retorziók alkalmazása, a hatóság mindig kiszámítható, de egyben határozott módon kíván fellépni.
– Általában nem szeretik a szereplők, ha a hatóság beavatkozik a versenypiaci folyamatokba. Mégis, milyen esetekben és milyen módon lehet ez indokolt?
– A szabályozási eszközök alkalmazására, a konkrét beavatkozások és kötelezettségek bevezetésére természetesen továbbra is a hazai, valamint az európai jogi és szabályozási környezettel teljes mértékben konform módon kerülhet sor. Ezzel együtt a hatóság jövőbeli beavatkozásainak kialakításakor figyelembe kívánja venni a szabályozási célok megvalósulását, legfőképpen a hatékony verseny kialakulásának ütemét. Mivel a piacfejlődés eltérő irányai, vagyis az eltérő piaci forgatókönyvek megvalósulása esetén a szabályozási célok megvalósulása is különböző mértékű, a meghatározott szabályozási irányelvek szerint a konkrét beavatkozások is különbözhetnek. A szabályozási stratégia részeként a hatóság csak beavatkozási lehetőségeket, vizsgálódási irányokat tűzött ki, feltétlenül megvalósítandó beavatkozásokat nem. A legnagyobb súlyú beavatkozási lehetőségeket részletesebb elemzés és hatásvizsgálat alá veti, míg a konkrét kötelezettségek kiszabása az Eht. által kijelölt módon történhet. Bizonyos szabályozási beavatkozások részletes vizsgálata a piacfejlődési iránytól, azaz a megvalósuló piaci forgatókönyvtől függetlenül szükséges a 2006-2007-es időszakban. Az eltérő szcenáriók esetén ugyanaz a beavatkozás különböző fókusszal és súllyal is elképzelhető. Jól érzékeltetheti ezt például a végződtetési díjak felülvizsgálata, különös tekintettel a mobilvégződtetési díjak további csökkentésére, továbbá az audiovizuális tartalom terjesztésének piacán a verseny feltételeinek megteremtése vagy a fogyasztói informáltság növelésének aktív támogatása. A 2006-2007-es időszakra a hatóság célul tűzi ki a „Domináns szereplő" elnevezésű forgatókönyvre vonatkozó lehetséges szabályozási beavatkozások részletes vizsgálatát is. Ennek oka, hogy a jelenlegi piacfejlődési trendek alapján megvalósulásának valószínűsége számottevő, és a piacfejlődésnek ez az iránya támogatja legkevésbé a szabályozási célok, különösképpen a hatékony verseny megvalósulását. Erre az esetre a lehetséges beavatkozások részletes vizsgálatát határozza meg feladatául a hatóság. Ide tartozik például a vezetékes- és mobilhang-piacok egymásra hatásának leképezése a szabályozási eszközök szintjére, a befektetési lépcsőhöz kapcsolódó nagykereskedelmi termékek fejlesztése, a széles sávú internetszolgáltatások versenyének erősítése a nagykereskedelmi DSL-feltételek javításával, a feltörekvő technológiák támogatása, valamint a párhuzamos infrastruktúrák kereszttulajdonlásának csökkentése. A 2008–2010-es időszakra vonatkozóan a megvalósuló forgatókönyvtől függetlenül két kiemelt területen lesz szükség a szabályozási környezet változásának számításba vételére. Ez a kettő a spektrumhasználat liberalizációja és az NGN-specifikus szabályozás. Szintén ebben az időszakban, a hatékony verseny feltételeinek kialakulásától függően, forgatókönyv-specifikus szabályozásra is szükség mutatkozhat. Ilyen lehet a „Domináns szereplő" megvalósulásának esetén a tartalomszolgáltatással kapcsolatos szűk keresztmetszetek kezelése, illetve a „Fokozódó verseny" esetén a dereguláció, azaz a szektorspecifikus ex-ante beavatkozások fokozatos és optimális csökkentési módjának kidolgozása. A lehetséges szabályozási beavatkozások mértéke és fókusza tehát jelentős mértékben függ a piac és a verseny fejlődésének irányától, vagyis a szektorban működő szereplők elkötelezettségétől a hatékony verseny feltételeinek megteremtése iránt.